Endividamento Público não preocupa os EUA: “Quando alguma coisa não pode se manter para sempre, ela acaba”

A dívida do governo dos EUA vai superar o tamanho da economia do país no próximo ano fiscal. Trata-se de uma marca não atingida desde a Segunda Guerra Mundial, uma consequência da colossal resposta fiscal à pandemia.

O Escritório de Orçamento do Congresso (CBO, na sigla em inglês) americano disse ontem que a dívida pública federal deverá atingir ou ultrapassar 100% do PIB dos EUA no ano fiscal a se iniciar em 1o de outubro. Isso colocará os EUA ao lado de poucos países cujo endividamento supera suas economias, como Japão, Itália e Grécia.

No atual ano fiscal, terminando em 30 de setembro, a relação dívida/PIB deverá atingir 98%, também a maior desde a Segunda Guerra.

A explosão na dívida pública não está, até agora, afligindo os investidores nem tolhendo a capacidade dos EUA de tomar mais empréstimos. Os investidores absorveram grande quantidade de títulos do Tesouro americano, atraídos por sua relativa segurança. Além disso, os juros deverão continuar baixos, o que dá ao governo muito espaço para tomar empréstimos.

Em termos trimestrais, a dívida pública dos EUA superou a marca de 100% do PIB no período abril-junho, quando os gastos do governo dispararam a fim de combater o novo coronavírus e a arrecadação de impostos despencou. Mas em 2021 será a primeira vez em mais de 70 anos que o país superará a marca em um ano fiscal inteiro.

A última vez quando o nível da dívida dos EUA superou a produção da economia foi em 1946, quando a dívida correspondeu a 106% do PIB, após anos de financiamento de operações militares voltado para pôr fim à guerra.

As autoridades compararam a luta contra o coronavírus a um esforço militar de guerra e aprovaram aproximadamente US$ 2,7 trilhões em gastos desde março para testagem e pesquisa de vacina, ajuda a hospitais e alívio econômico para empresas, famílias e governos estaduais e municipais. A receita federal caiu 10% de abril até julho inclusive, na comparação com igual período do ano passado, já que o medo do vírus e os confinamentos paralisaram a atividade econômica e as demissões atingiram milhões de trabalhadores.

A combinação desses fatores fez o déficit federal disparar, levando a um salto da dívida pública.

No fim de junho, a dívida total tinha aumentado para US$ 20,5 trilhões, ante os US$ 17,7 trilhões do fim de março, o que representa um aumento de 16% em só três meses, segundo dados do Departamento do Tesouro. Já a economia americana encolheu 9,5% no segundo trimestre, o que elevou a relação dívida/PIB para 105,5%, ante os 82% do primeiro trimestre.

Robin Harding (FT, 27/08/2020) informa: a dívida nacional inspirou um milhão de discursos tediosos e não mais do que uma observação espirituosa. “Quando alguma coisa não pode se manter para sempre, ela acaba”, diz a Lei de Stein. Cunhada pelo economista Herbert Stein, um dos assessores do presidente americano Richard Nixon, a frase se referia originalmente ao balanço de pagamentos, mas ele usou exatamente a mesma passagem em 1986 para advertir o Congresso dos Estados Unidos de que a dívida federal não pode subir sem limites.

Em resposta à crise da covid-19, os governos mundiais parecem pretender pôr a Lei de Stein à prova. O aumento da dívida pública deste ano tem poucos precedentes fora dos tempos de guerra. De acordo com o FMI, a enorme tomada de empréstimos, juntamente com a contração da economia, puxará a dívida dos EUA para cima em mais de 30 pontos percentuais, para 140% do Produto Interno Bruto (PIB). As projeções da dívida de longo prazo em muitos países são desesperadoras. O FMI diz que a dívida pública mundial alcançará seu nível mais elevado da história conhecida, chegando a ser ainda maior que o pico alcançado após a Segunda Guerra Mundial.

É difícil calcular um nível seguro para dívida porque ele depende das taxas de juros e do ritmo de crescimento. Se as taxas de juros forem de 2% e a economia crescer a 3%, por exemplo, tudo o que um país precisa fazer é relaxar e esperar. A dívida diminuirá gradualmente

Isso parece prenunciar catástrofe e exigir medidas corretivas. Mas, embora um aumento da dívida pública tenha custos – mais significativamente ainda se tolher a capacidade de reagir a uma crise futura -, há poucos motivos para alarme imediato. O nível “seguro”, ou sustentável, de dívida nacional é ambíguo e provavelmente tenha aumentado devido ao processo de queda vertical das taxas de juros mundiais.

Diante da premência de responder à covid-19, e do risco de mergulhar no desemprego em massa caso os governos ficarem de fora, eles estão certos em deixar para outro dia as preocupações com a dívida pública.

É difícil calcular um nível seguro para a dívida pública, porque a sustentabilidade depende tanto das taxas de juros quanto do ritmo do crescimento da economia. Se as taxas de juros forem de 2% e a economia crescer a 3%, por exemplo, tudo o que um país precisa fazer é relaxar e esperar. Enquanto deixar de tomar mais empréstimos, a dívida gradualmente diminuirá, reduzindo-se a nada, comparativamente ao tamanho da economia. Já se as taxas de juros subirem acima do crescimento da economia, mesmo dívidas pequenas podem se tornar descontroladas.

Tentativas de estimar os limites de endividamento, portanto, se transformam em palpites sobre se as taxas de juros vão subir ou não. Isso é difícil. Um esforço do FMI para calcular os limites de endividamento em 2015 detectou que o Japão e a Itália tinham espaço zero para tomar quaisquer novos empréstimos. Ambos os países, no entanto, assumiram novas dívidas, em enorme escala, neste ano. Em estudo influente de 2019 em que sugeria que os custos da dívida pública são inferiores ao que se pensava anteriormente, o ex-economista-chefe do FMI, Olivier Blanchard, argumenta que as taxas de juros, de modo geral, têm sido inferiores às taxas de crescimento, e, portanto, que “um maior endividamento pode não implicar um custo fiscal maior”.

Atualmente, prevê-se que o crescimento nominal da economia nos EUA será de cerca de 4% no longo prazo. Essa taxa deve ser comparada com os rendimentos dos títulos do Tesouro de 10 anos, de 0,65%, com os mercados futuros sugerindo que as taxas continuarão baixas. Isso implica que há espaço antes que a dívida se torne um problema. Se as taxas de juros começarem, sim, a subir, os EUA provavelmente terão algum tempo para ajustar sua política fiscal em reação.

Pelo fato de os limites de endividamento serem tão difíceis de estimar, os economistas muitas vezes se voltam para examinar a história, em vez disso. Kenneth Rogoff e Carmen Reinhart detectaram, celebremente, que as taxas de crescimento caem quando a dívida alcança 90% do Produto Interno Bruto. Um aluno de pós- graduação encontrou erros no trabalho deles, mas eles geraram resultados semelhantes em outros estudos. Uma dúvida maior é se os episódios passados de elevado endividamento após guerras ou em economias de pequeno porte são relevantes para os tempos atuais. Em vista do número de países que acaba de estourar o limite de 90%, esse número está em via de passar por um teste rigoroso.

Outra pergunta, principalmente para o Japão e a zona do euro, é se taxas de juros ultrabaixas modificaram fundamentalmente o cálculo da dívida pública. Uma das lições mais paradoxais da experiência do Japão nos últimos 30 anos é a de que tentativas de reduzir seu déficit público muitas vezes agravaram, em vez de melhorar, o endividamento.

Por várias vezes durante as décadas de 1990 e 2000, o Japão reduziu os gastos ou elevou os impostos. A demanda, em seguida, perdeu força e, com as taxas de juros já em zero, o Banco do Japão [o BC do país] não conseguiu reagir. Para evitar o desemprego, o governo teve de gastar mais. Nos últimos anos, o premiê Shinzo Abe conseguiu estabilizar a relação de endividamento do Japão, antes de a covid-19 pôr um ponto final nessa façanha.

Uma maneira diferente de encarar a questão é supor que o Japão nunca consiga elevar a inflação e, consequentemente, as taxas de juros, e que o Banco do Japão, portanto, nunca terá de vender os bônus governamentais que detém em seu balanço. O governo japonês, na prática, será o devedor dessa dívida para si mesmo. Uma estagnação desse gênero não é um resultado desejável, certamente, mas tornaria irrelevante uma dúvida pública equivalente a cerca de 100% do PIB. Se as taxas de juros mundiais continuarem a cair, outros bancos centrais poderão terminar em posição semelhante.

Os governos deveriam, portanto, adiar qualquer preocupação com a dívida pública até revitalizarem suas economias o suficiente para conseguir adotar taxas de juros superiores a zero. Assim que conseguirem, poderá fazer sentido, em vista dos custos, tentar reduzir um pouco a dívida pública.

A Lei de Stein muitas vezes é tomada como um alerta contra agir contra o insustentável. Mas não foi essa a intenção do autor ao formulá-la. Foi, pelo que escreveu, “uma reação aos que pensam que, se alguma coisa não pode se manter para sempre, têm de ser tomadas medidas para contê-la – até para contê-la imediatamente”. Se a dívida pública está, de fato, se tornando insustentável, os sinais de alerta não tardarão a chegar.

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